‘ठेकेदारलाई रुखमा झुन्ड्याउने, हात खुट्टा भाँचिदिने’ र काम लगाउने जस्ता शारीरिक दण्ड दिने प्रकृतिका टिप्पणी समेत सार्वजनिक रूपमा आउने गरेका छन् । अझ दुखद कुरा त प्राविधिक भनिएका प्रधानमन्त्री र मन्त्रीहरुबाट नै यस्ता गैर जिम्मेबार अभिब्यक्ति आउनु भनेको समस्याको मुल जडमा अनभिज्ञता र संवेदनहीनता प्रकट हुनु हो ।

✍ गुरु भट्टराई

सार्वजनिक खरिद प्रणाली कुनै पनि राष्ट्रको विकास शासन (development governance) को मेरुदण्ड हो । नेपालमा राज्यको कुल पुँजीगत खर्चको ठूलो हिस्सा सडक, पुल, जलविद्युत्, सिँचाइ, खानेपानी तथा शहरी पूर्वाधारमार्फत यही प्रणालीबाट परिचालित हुन्छ । त्यसैले सार्वजनिक खरिद प्रणालीको प्रभावकारिता केवल प्रशासनिक वा कानुनी विषय मात्र नभई राष्ट्रिय विकासको गति, आर्थिक दक्षता, सुशासन र जनविश्वाससँग प्रत्यक्ष जोडिएको विषय हो ।

नेपालमा सार्वजनिक खरिद ऐन, २०६३ र नियमावली, २०६४ लागू भएदेखि तथा विद्युतीय सरकारी खरिद प्रणाली (e-GP) सुरु भएपछि केही संस्थागत सुधार भएका छन् । तर व्यवहारिक तहमा ठूला पूर्वाधार परियोजनाहरू अझै पनि गम्भीर संरचनागत समस्याबाट ग्रसित छन् । आयोजनाहरु समयमै सम्पन्न नहुने, लागत बढ्ने, गुणस्तर कमजोर हुने, बारम्बार विवादमा फस्ने र सम्झौता रद्द समेत हुने अवस्था सामान्य बनेको छ ।

नारायणघाट-बुटवल सडक विस्तार, मुग्लिङ-पोखरा सडक सुधार, काठमाडौँ-तराई द्रुतमार्ग, नागढुङ्गा-मुग्लिङ सडक, मेलम्ची खानेपानी आयोजना र अपर तामाकोशी जलविद्युत् आयोजना जस्ता राष्ट्रिय गौरवका परियोजनाहरूले नेपालको सार्वजनिक खरिद प्रणालीभित्र रहेका संरचनागत कमजोरी मात्र होइन, नीति निर्माण, शासन शैली र राजनीतिक प्रतिक्रियात्मकताको समस्या समेत उजागर गरेका छन् ।

यस सन्दर्भमा OECD, विश्व बैंक र Asian Development Bank (ADB) का अन्तर्राष्ट्रिय मानक तथा सिफारिसहरूलाई आधार मानेर नेपालको सार्वजनिक खरिद प्रणालीको समग्र समीक्षा गर्नु आवश्यक हुन्छ ।

१. नेपालको सार्वजनिक खरिद प्रणाली : तथ्यले देखाएको असफलताको चित्र

नेपालको सार्वजनिक खरिद प्रणालीलाई प्रतिनिधित्व गर्ने केही महत्वपूर्ण तथ्यहरूले गहिरो संरचनात्मक असन्तुलन देखाउँछन्:

• करिब ३० प्रतिशत भन्दा बढी घटेको (abnormally low) ठेक्का समेत स्वीकृत हुने
• करिब ३० प्रतिशत ठेक्का विवादका कारण कार्यान्वयनमै रोकिने
• करिब ७० प्रतिशत ठेक्का समयमै सम्पन्न नहुने
• करिब ५० प्रतिशत ठेक्कामा लागत वृद्धि हुने (cost overrun)
• करिब १५ प्रतिशत ठेक्का बीचमै रद्द हुने

यी तथ्यहरूले स्पष्ट देखाउँछन् कि समस्या कुनै एक आयोजना वा कुनै एक ठेकेदारको कमजोरी मात्र होइन, बरु प्रणालीगत असफलता हो। यदि कुनै प्रणालीमा अधिकांश परियोजनाहरू समय, लागत र गुणस्तर तीनै दृष्टिले असफल हुन्छन् भने समस्या व्यक्तिगत होइन, संरचनात्मक हुन्छ ।

२. नेपालमा सार्वजनिक खरिदका प्रमुख संरचनागत समस्या

२.१ अपर्याप्त परियोजना तयारी (Inadequate Project Readiness) : नेपालमा धेरैजसो आयोजना DPR पूर्ण नभई, जग्गा अधिग्रहण नसकिई, वातावरणीय स्वीकृति प्राप्त नगरी र युटिलिटी स्थानान्तरण (विद्युत् लाइन, खानेपानी पाइप, रुख कटान) पूरा नभई ठेक्का प्रक्रियामा प्रवेश गर्छन् ।

यसको परिणामस्वरूप निर्माण सुरु हुनासाथ काम रोक्ने अवस्था सिर्जना हुन्छ । उदाहरणका लागि, नारायणघाट–बुटवल खण्डको दाउन्ने क्षेत्रको भौगोलिक जटिलता र रुख कटान स्वीकृतिमा ढिलाइ तथा मुग्लिङ-पोखरा सडकमा विद्युत् प्रसारण लाइन स्थानान्तरण ढिलाइले वर्षौंसम्म काम प्रभावित भएको छ ।

२.२ न्यून मूल्य (L1) केन्द्रित ठेक्का प्रणाली : नेपालमा न्यूनतम मूल्य प्रस्ताव गर्ने बोलपत्रदातालाई ठेक्का दिने प्रणाली प्रमुख छ। प्रारम्भमा यो प्रणाली लागत बचत जस्तो देखिए पनि व्यवहारमा यसले दीर्घकालीन समस्या सिर्जना गरेको छ । ठेकेदारहरूले अत्यधिक कम दरमा ठेक्का लिएर पछि :

• Variation Order माग्ने
• Time Extension (EoT) लिने
• Claims पेश गर्ने
• कार्यगुणस्तर घटाउने

जस्ता व्यवहार अपनाउने गर्छन् । यसले परियोजनालाई ‘सस्तो सुरु तर महँगो अन्त्य’ बनाउँछ ।

२.३ असन्तुलित जोखिम बाँडफाँड : अन्तर्राष्ट्रिय अभ्यासमा जोखिम त्यही पक्षमा राखिन्छ जसले त्यसलाई नियन्त्रण गर्न सक्छ। तर नेपालमा डिजाइन त्रुटि, साइट उपलब्धता, अनुमति प्रक्रिया जस्ता सरकारी नियन्त्रणमा रहेका जोखिम पनि ठेकेदारमाथि थोपर्ने प्रवृत्ति छ। यसले विवाद, वित्तीय अस्थिरता र परियोजना ढिलाइ बढाउँछ।

२.४ कमजोर अन्तर-निकाय समन्वय: सडक विभाग, वन मन्त्रालय, विद्युत् प्राधिकरण, स्थानीय तह र अन्य निकायबीच समन्वयको अभावले एउटै परियोजनामा निर्णय प्रक्रियाहरू ढिलो हुन्छन् । एक निकायले अनुमति दिँदा अर्कोले रोक्ने अवस्था सामान्य छ।

अब नेपालले दोषारोपणको संस्कृति होइन, प्रणालीगत सुधारको संस्कृति अपनाउनुपर्छ । परियोजना तयारी, मूल्य-प्रतिफल आधारित खरिद, व्यावसायिक क्षमता विकास, डिजिटल प्रणाली र न्यायोचित शासन संरचना निर्माण नै दिगो समाधान हो ।

२.५ लेखापरीक्षण-भयमा आधारित प्रशासनिक संस्कृति : नेपालको प्रशासनमा ‘कागज-केन्द्रित’ निर्णय प्रणाली हावी छ । अख्तियार दुरुपयोग अनुसन्धान आयोग (CIAA) र महालेखा परीक्षकको कार्यालय (OAG) को डरका कारण अधिकारीहरू उपयुक्त निर्णय गर्न हिचकिचाउँछन् । यसले समस्या समाधानभन्दा प्रक्रियागत सुरक्षा (procedural safety) प्राथमिक बनाएको छ ।

२.६ कमजोर अनुबन्ध व्यवस्थापन : ठेक्का प्रदान गरेपछि हुने सुपरिवेक्षण, अनुगमन र मूल्याङ्कन प्रणाली कमजोर छ। ठेकेदारको विगत कार्यसम्पादन (Past Performance) नयाँ ठेक्कामा समावेश गरिँदैन, जसले खराब कार्यसम्पादन गर्ने ठेकेदारलाई पुनः अवसर दिने अवस्था बनाउँछ ।

३. राष्ट्रिय परियोजनाहरू – प्रणालीगत असफलताको प्रत्यक्ष प्रमाण : नेपालका ठूला पूर्वाधार परियोजनाहरूको अवस्था हेर्दा समस्या व्यक्तिगत नभई प्रणालीगत हो भन्ने स्पष्ट हुन्छ।

मेलम्ची खानेपानी आयोजना: दशकौं लामो ढिलाइ, डिजाइन परिवर्तन, ठेक्का विवाद र प्राकृतिक जोखिम व्यवस्थापन कमजोरीका कारण आयोजना बारम्बार प्रभावित भयो।

अपर तामाकोशी जलविद्युत् आयोजना: वित्तीय व्यवस्थापन, ठेक्का समन्वय र प्रशासनिक ढिलाइका कारण समय र लागत दुवैमा ठूलो विचलन भयो ।

काठमाडौँ-तराई द्रुतमार्ग : रणनीतिक आयोजना भए पनि भूमि अधिग्रहण, डिजाइन परिवर्तन र ठेक्का व्यवस्थापन समस्याले प्रगति सुस्त भइरहेको छ ।

नारायणघाट-बुटवल र मुग्लिङ-पोखरा सडक : भौगोलिक चुनौती मात्र होइन, युटिलिटी स्थानान्तरण, वन स्वीकृति र बहु–निकाय समन्वय अभावले परियोजना बारम्बार अवरुद्ध भयो।

नागढुङ्गा–मुग्लिङ सडक: राजधानी प्रवेशको मुख्य मार्ग भए पनि निर्माण सामग्रीको अभाव, समन्वय र भूमि व्यवस्थापन समस्याले निर्माण ढिलो भइरहेको छ।

यी सबै उदाहरणहरूले एउटै निष्कर्ष दिन्छन्, समस्या ठेकेदार होइन, प्रणाली हो।

४. प्रतिक्रियात्मक राजनीतिक संस्कृति र गलत दोषारोपण

नेपालमा हरेक नयाँ सरकार आएपछि सार्वजनिक खरिद प्रणालीलाई लिएर मन्त्री तथा उच्च पदाधिकारीहरूबाट भावनात्मक र प्रतिक्रियात्मक अभिव्यक्ति आउने प्रवृत्ति देखिन्छ ।

समस्या विश्लेषण नगरी ‘ठेकेदार खराब हुन्’ भन्ने सरल भाष्य निर्माण गरिन्छ । कतिपय अवस्थामा कठोर र असंयमित अभिव्यक्ति जस्तै ‘ठेकेदारलाई रुखमा झुन्ड्याउने, हात खुट्टा भाँचिदिने’ र काम लगाउने जस्ता शारीरिक दण्ड दिने प्रकृतिका टिप्पणी समेत सार्वजनिक रूपमा आउने गरेका छन् । अझ दुखद कुरा त प्राविधिक भनिएका प्रधानमन्त्री र मन्त्रीहरुबाट नै यस्ता गैर जिम्मेबार अभिब्यक्ति आउनु भनेको समस्याको मुल जडमा अनभिज्ञता र संवेदनहीनता प्रकट हुनु हो । यस्ता अभिव्यक्तिले-

• राज्य-निजी क्षेत्रबीच विश्वास घटाउँछ
• लगानी वातावरण कमजोर बनाउँछ
• प्रशासनलाई डर-केन्द्रित बनाउँछ
• नीति सुधारलाई भावनात्मक बनाउँछ

वास्तवमा सार्वजनिक खरिद समस्या कुनै एक पक्षको कमजोरी होइन, बहु-पक्षीय प्रणाली असफलताको परिणाम हो ।

५. अन्तर्राष्ट्रिय दृष्टिकोण: OECD, ADB र विश्व बैंकको निष्कर्ष

अन्तर्राष्ट्रिय संस्थाहरूका अनुसार सार्वजनिक खरिद असफलताको मुख्य कारणहरू :

• कमजोर project preparation
• कमजोर procurement planning
• असन्तुलित risk allocation
• कमजोर contract management

यी चारै तत्वहरू नेपालमा स्पष्ट रूपमा देखिन्छन् ।

६. सुधारका रणनीतिक दिशा

६.१ Project Readiness अनिवार्य बनाउने : DPR, भूमि, बजेट र अनुमति पूर्ण नभई ठेक्का नदिने कानुनी व्यवस्था।

६.२ Value for Money प्रणाली : L1 बाट Quality + Cost + Lifecycle आधारित मूल्याङ्कनमा रूपान्तरण।

६.३ Procurement Professionalization : छुट्टै Procurement Cadre, तालिम र प्रमाणपत्र प्रणालीको विकास ।

६.४ Risk Sharing प्रणाली : FIDIC आधारित सन्तुलित जोखिम बाँडफाँड सहितको ठेक्का प्रणाली ।

६.५ End-to-End e-GP प्रणाली : डिजिटल योजना, मूल्याङ्कन, सम्झौता, भुक्तानी र अनुगमन।

६.६ Performance-Based Evaluation : ठेकेदारको विगत कार्यसम्पादनलाई अनिवार्य र मुल्याङकनयोग्य मापदण्ड बनाउने।

६.७ EPC / Design-Build मोडेल : सरकारी जोखिम घटाउन ठूला र रणनीतिक आयोजनाहरुमा आधुनिक ठेक्का प्रणाली अवलम्बन गर्ने ।

निष्कर्ष : नेपालको सार्वजनिक खरिद प्रणाली अझै पनि प्रक्रियामुखी संरचनामा सीमित छ। परिणामस्वरूप ७०% ठेक्का समयमै सम्पन्न हुँदैनन्, ५०% मा लागत वृद्धि हुन्छ, ३० % विवादमा फस्छन् र १५% रद्द हुन्छन्।

यो अवस्थाले स्पष्ट देखाउँछ कि समस्या व्यक्तिगत होइन, प्रणालीगत हो।

तर दुर्भाग्यवश, नीति तहमा प्रायः प्रतिक्रियात्मक सोच हावी छ, जहाँ समस्या विश्लेषण नगरी ठेकेदारलाई मात्र दोष दिने प्रवृत्ति देखिन्छ । यस्तो दृष्टिकोणले सुधार होइन, अस्थिरता बढाउँछ ।

अब नेपालले दोषारोपणको संस्कृति होइन, प्रणालीगत सुधारको संस्कृति अपनाउनुपर्छ । परियोजना तयारी, मूल्य-प्रतिफल आधारित खरिद, व्यावसायिक क्षमता विकास, डिजिटल प्रणाली र न्यायोचित शासन संरचना निर्माण नै दिगो समाधान हो ।

सुशासन र विकासको वास्तविक आधार भावनात्मक प्रतिक्रिया होइन, तथ्यमा आधारित प्रणालीगत सुधार हो ।