स्पष्ट बहुमत हुँदाहुँदै पनि सरकारले अध्यादेशको सहारा लिनु आवश्यकताको भन्दा बढी सुविधाको राजनीति जस्तो देखिन्छ । यदि संसद् सक्रिय गराएर विधेयकमार्फत निर्णय लिन सकिने अवस्था हुँदाहुँदै अध्यादेश रोजिन्छ भने त्यसले संसदीय सर्वोच्चताको सिद्धान्तलाई कमजोर बनाउँछ ।

✍ रश्मिशेखर सुवेदी

नेपालको समकालीन राजनीतिक परिदृश्यमा सरकारद्वारा अध्यादेशमार्फत शासन सञ्चालन गर्ने प्रवृत्ति फेरि एकपटक गम्भीर बहसको विषय बनेको छ। विशेषगरी नेपाली कांग्रेसले व्यक्त गरेको धारणा – ‘सरकारको अध्यादेश मोह लोकतन्त्र र संसदीय पद्धतिमाथिको उपहास हो’ – आजको सन्दर्भमा अत्यन्त सान्दर्भिक देखिन्छ ।

नेपालको संविधान २०७२ को धारा ११४ ले अध्यादेशलाई असाधारण परिस्थितिका लागि सुरक्षित राखेको संवैधानिक व्यवस्था हो। यसलाई सामान्य शासन सञ्चालनको साधन होइन, ‘विशिष्ट परिस्थितिको संवैधानिक अस्त्र’का रूपमा बुझ्नुपर्छ । संसद अधिवेशनमा नरहेको अवस्थामा आकस्मिक र अत्यावश्यक कानुनी रिक्तता पूर्ति गर्न मात्र यसको प्रयोग जायज हुन्छ । यसले स्पष्ट संकेत गर्छ कि अध्यादेश नियमित शासनको विकल्प होइन, आकस्मिक अवस्थाको अस्थायी उपाय मात्र हो ।

यही सैद्धान्तिक आधारलाई ध्यानमा राख्दा एउटा सशक्त उपमा यहाँ सान्दर्भिक देखिन्छ – सामान्य परिस्थितिमा सामान्य विषयका लागि अध्यादेश प्रयोग गर्नु भनेको ‘झिँगा मार्न बन्दुक प्रयोग गर्नु’ जस्तै हो । जहाँ साधारण, व्यवस्थित र संस्थागत प्रक्रियाबाट समाधान सम्भव हुन्छ, त्यहाँ असाधारण संवैधानिक उपायको प्रयोग गर्नु न त आवश्यक हुन्छ, न त उचित नै । यस्तो अभ्यासले न केवल प्रक्रियाको अवमूल्यन गर्छ, बरु शक्ति प्रयोगको असन्तुलन देखाउँछ । अर्को शब्दमा, यो छोटो बाटो रोज्ने राजनीतिक प्रवृत्ति हो, जसले दीर्घकालीन संस्थागत क्षमतामा क्षय ल्याउँछ ।

तर, आजको बहस केवल वर्तमान सरकारमा मात्र सीमित छैन । विगतका सरकारहरूले पनि अध्यादेशको प्रयोग गरेका छन् – कतिपय अवस्थामा उचित कारणसहित, कतिपय अवस्थामा विवादास्पद रूपमा । उदाहरणका लागि, तत्कालीन सरकारले संवैधानिक परिषद् अध्यादेश २०७७ जारी गर्दा व्यापक आलोचना भएको थियो । त्यसले संवैधानिक नियुक्ति प्रक्रियालाई सहज बनाउने नाममा शक्ति सन्तुलन कमजोर बनाएको आरोप लागेको थियो । यसलाई धेरैले अध्यादेशको दुरुपयोगको उदाहरणका रूपमा हेरे ।

त्यस्तै, राजनीतिक दलसम्बन्धी कानुन संशोधन गर्न ल्याइएका अध्यादेशहरू पनि बेला-बेलामा विवादित बनेका छन् । सत्ता समीकरण मिलाउने वा परिवर्तन गर्ने उद्देश्यले अध्यादेश प्रयोग गरिएको आरोप लाग्दै आएको छ । यस्ता घटनाहरूले स्पष्ट रूपमा देखाउँछन् कि जब अध्यादेश राजनीतिक स्वार्थको साधन बन्छ, तब त्यसले लोकतान्त्रिक संस्थाहरूको विश्वसनीयता घटाउँछ।

अध्यादेशको अत्यधिक प्रयोगले छोटो समयका लागि सुविधा दिन त सक्ला, तर दीर्घकालीन रूपमा लोकतन्त्रको जग कमजोर बनाउँछ । अध्यादेशलाई विशिष्ट परिस्थितिको संवैधानिक अस्त्रका रूपमा सीमित राख्दै, सामान्य परिस्थितिमा संसदमार्फत निर्णय गर्ने परम्परा बसाल्नु आजको आवश्यकता हो ।

यस सन्दर्भमा न्यायिक दृष्टिकोण पनि उत्तिकै महत्त्वपूर्ण छ । सर्वोच्च अदालतले विभिन्न मुद्दाहरूमा संवैधानिक प्रावधानहरूको व्याख्या गर्दै कार्यपालिकालाई सीमाभित्र बस्न संकेत गरेको छ । यद्यपि अध्यादेशसम्बन्धी प्रत्यक्ष नजिरहरू सीमित भए पनि, अदालतले बारम्बार ‘संवैधानिक मर्म’ र ‘शक्ति सन्तुलन’को सिद्धान्तलाई जोड दिएको छ । यसले देखाउँछ कि अध्यादेशको प्रयोग केवल राजनीतिक विवेकमा मात्र निर्भर विषय होइन, यसमा न्यायिक निगरानीको आयाम पनि जोडिएको छ ।

अन्तर्राष्ट्रिय सन्दर्भमा हेर्दा पनि अध्यादेशजस्तो प्रावधान विवादमुक्त छैन । भारतमा पनि राष्ट्रपतिले अध्यादेश जारी गर्ने व्यवस्था छ, जसको प्रयोग पटक-पटक विवादमा आएको छ । त्यहाँ सर्वोच्च अदालतले अध्यादेशलाई ‘असाधारण अधिकार’ भन्दै यसको पुनःपुनः प्रयोगलाई सीमित गर्नुपर्ने धारणा व्यक्त गरेको छ । यस्तो तुलना गर्दा नेपालमा भइरहेको अभ्यासलाई क्षेत्रीय परिप्रेक्ष्यमा राखेर हेर्न सकिन्छ ।

यद्यपि, सबै अध्यादेशलाई एकै ठाउँमा राखेर नकारात्मक रूपमा मूल्याङ्कन गर्नु पनि न्यायसंगत हुँदैन । केही अवस्थामा प्राकृतिक विपद्, आकस्मिक आर्थिक संकट वा तत्काल कानुनी व्यवस्था आवश्यक भएको सन्दर्भमा अध्यादेश प्रयोग गरिएको छ, जुन संवैधानिक रूपमा उचित ठहरिन्छ । महामारी, आपतकालीन राहत व्यवस्था वा तुरुन्तै कार्यान्वयन गर्नुपर्ने सार्वजनिक हितका निर्णयहरूमा अध्यादेशले समय बचाउने माध्यमका रूपमा काम गर्न सक्छ । त्यसैले अध्यादेश आफैंमा समस्या होइन; यसको प्रयोगको सन्दर्भ, आवश्यकता र नियत नै मूल प्रश्न हो ।

यही पृष्ठभूमिमा अहिलेको अवस्था अझ संवेदनशील देखिन्छ । स्पष्ट बहुमत हुँदाहुँदै पनि सरकारले अध्यादेशको सहारा लिनु आवश्यकताको भन्दा बढी सुविधाको राजनीति जस्तो देखिन्छ । यदि संसद् सक्रिय गराएर विधेयकमार्फत निर्णय लिन सकिने अवस्था हुँदाहुँदै अध्यादेश रोजिन्छ भने त्यसले संसदीय सर्वोच्चताको सिद्धान्तलाई कमजोर बनाउँछ ।

नेपाली कांग्रेसले उठाएको मूल प्रश्न- ‘संसद् छल्दै अध्यादेश किन ?’ – यो सन्दर्भ अत्यन्त सान्दर्भिक छ । संसदीय प्रणालीको आधार नै जननिर्वाचित प्रतिनिधिहरूबीचको खुला बहस, असहमति र सहमतिमा आधारित निर्णय प्रक्रिया हो । संसद् केवल कानुन बनाउने निकाय मात्र होइन, सरकारलाई निगरानी गर्ने, प्रश्न गर्ने र उत्तरदायी बनाउने प्रमुख संस्था पनि हो । त्यसैले संसद्लाई बाइपास गर्नु भनेको लोकतान्त्रिक नियन्त्रण संयन्त्रलाई कमजोर बनाउनु हो ।

लोकतन्त्रमा ‘विधिको शासन’ र ‘जवाफदेहिता’ अपरिहार्य मूल्य हुन् । जब सरकारले अध्यादेशमार्फत निर्णय गर्छ, त्यहाँ व्यापक छलफल, संसदीय परीक्षण र सार्वजनिक उत्तरदायित्वको दायरा सीमित हुन्छ । यसले नीतिगत निर्णयहरूलाई अल्पकालीन र एकपक्षीय बनाउने खतरा बढाउँछ । दीर्घकालीन रूपमा यसले जनविश्वासमा गिरावट ल्याउन सक्छ, जुन लोकतन्त्रका लागि गम्भीर चुनौती हो ।

संसदीय प्रणालीको आधार नै जननिर्वाचित प्रतिनिधिहरूबीचको खुला बहस, असहमति र सहमतिमा आधारित निर्णय प्रक्रिया हो । संसद् केवल कानुन बनाउने निकाय मात्र होइन, सरकारलाई निगरानी गर्ने, प्रश्न गर्ने र उत्तरदायी बनाउने प्रमुख संस्था पनि हो । त्यसैले संसद्लाई बाइपास गर्नु भनेको लोकतान्त्रिक नियन्त्रण संयन्त्रलाई कमजोर बनाउनु हो ।

यस सन्दर्भमा अर्को महत्वपूर्ण पक्ष भनेको राजनीतिक संस्कार हो । यदि हरेक सरकार आफ्नो सुविधा अनुसार अध्यादेशको प्रयोग गर्न थाल्छ भने यो क्रम निरन्तर चलिरहनेछ । आज एक पक्षले गरेको अभ्यास भोलि अर्को पक्षले पनि दोहोऱ्याउनेछ । यसरी हेर्दा अध्यादेशको दुरुपयोग केवल एउटा सरकारको समस्या होइन, समग्र राजनीतिक संस्कृतिको कमजोरी हुनेछ ।

त्यसैले समाधान केवल आलोचनामा सीमित हुनु हुँदैन । संवैधानिक मर्यादा र लोकतान्त्रिक मूल्यहरूको संरक्षणका लागि सबै राजनीतिक दलहरूबीच न्यूनतम सहमति आवश्यक छ । अध्यादेशलाई अन्तिम विकल्पका रूपमा मात्र प्रयोग गर्ने, संसद्लाई प्राथमिकता दिने, बहसलाई सम्मान गर्ने र असहमतिलाई लोकतान्त्रिक रूपमा व्यवस्थापन गर्ने संस्कार विकास गर्नुपर्छ ।

यसका साथै केही ठोस संस्थागत सुधारहरू पनि आवश्यक देखिन्छन् । अध्यादेश जारी भएपछि निश्चित समयभित्र संसद् अधिवेशन बोलाउने संवैधानिक वा कानुनी बाध्यता थप स्पष्ट बनाइनुपर्छ । अध्यादेशको दुरुपयोग भएमा राजनीतिक र कानुनी उत्तरदायित्व सुनिश्चित गर्ने संयन्त्र विकास गरिनुपर्छ । संसदीय समितिहरूलाई अध्यादेशको परीक्षण र समीक्षा गर्ने अधिकार थप सुदृढ गरिनुपर्छ, ताकि कार्यपालिकामाथि प्रभावकारी निगरानी कायम रहोस् ।

अन्ततः अहिलेको बहसले एउटा स्पष्ट सन्देश दिन्छ- लोकतन्त्र केवल बहुमत मात्रको शासन होइन, पद्धतिको शासन पनि हो । बहुमतले निर्णय लिन सक्छ, तर त्यो निर्णय कसरी लिइन्छ भन्ने कुरा झनै महत्वपूर्ण हुन्छ । यदि प्रक्रियालाई बेवास्ता गरियो भने परिणामले पनि वैधता गुमाउन सक्छ ।

यसैले, अध्यादेशलाई विशिष्ट परिस्थितिको संवैधानिक अस्त्रका रूपमा सीमित राख्दै, सामान्य परिस्थितिमा संसदमार्फत निर्णय गर्ने परम्परा बसाल्नु आजको आवश्यकता हो । अध्यादेशको अत्यधिक प्रयोगले छोटो समयका लागि सुविधा दिन त सक्ला, तर दीर्घकालीन रूपमा लोकतन्त्रको जग कमजोर बनाउँछ ।