आजको मूल प्रश्न ‘औसत कबोल कति राख्ने ?’ भन्ने हुँदै होइन, बरु ‘राज्यले कुनै पनि आयोजना ठेक्कामा लैजानुअघि आफ्नो भागको पूर्व-तयारी र दायित्व पूरा गरेको छ कि छैन ?’ भन्ने हो र जबसम्म यो प्रश्नको सकारात्मक उत्तर आउँदैन, तबसम्म सार्वजनिक खरिद ऐनका दफाहरूमा जतिसुकै गणितीय सूत्रहरू परिवर्तन गरे पनि हाम्रा आयोजनाहरू समयमै सम्पन्न हुने छैनन् ।

✍ इ. गुरू भट्टराई

नेपाल सरकारले सार्वजनिक खरिद ऐन संशोधन गर्दै सार्वजनिक निर्माण कार्यमा ‘औसत कबोल’ (Average Bid) लाई विशेष महत्त्व दिने नयाँ व्यवस्था लागू गरेको छ । सरकारको उद्देश्य विगत केही दशकदेखि नेपालमा अस्वाभाविक रूपमा न्यूनतम मूल्यमा ठेक्का लिने, त्यसपछि काम ढिलाइ गर्ने, पटक-पटक म्याद थप्ने अनि अन्ततः ‘भेरिएसन’ र दाबी (Claims) मार्फत लागत बढाउने प्रवृत्तिलाई नियन्त्रण गर्नु हो, जुन सकारात्मक देखिन्छ । यो पुरानो परिपाटीले सार्वजनिक निर्माण क्षेत्रलाई गम्भीर रूपमा प्रभावित गरेको हुँदा सरकारले यस्तो विकृति नियन्त्रण गर्न नयाँ उपाय खोज्नु स्वाभाविक पनि हो । तर सार्वजनिक नीति निर्माणमा एउटा स्थापित सिद्धान्त छ; यदि समस्याको गलत निदान गरियो भने समाधानले समस्या घटाउँदैन, बरु नयाँ समस्या जन्माउँछ ।

यही प्रश्न आज नेपालको सार्वजनिक खरिद प्रणालीमा गम्भीरतापूर्वक उठाउनुपर्ने भएको छ- के नेपालका सार्वजनिक निर्माण आयोजनाहरू असफल हुनुको मुख्य कारण न्यून कबोल मात्रै थियो ? यदि उत्तर ‘हो’ हो भने औसत कबोल समाधान हुन सक्छ, तर यदि वास्तविक समस्या अर्कै हो भने औसत कबोलमा आधारित यो सुधारले समस्याको जरोलाई छुनै सक्दैन । मेरो बुझाइमा नेपालको सार्वजनिक खरिद प्रणालीको मुख्य समस्या न्यून कबोल मात्रै हुँदै होइन, बरु कमजोर आयोजना तयारी (Poor Project Readiness), त्रुटिपूर्ण डिजाइन, अवास्तविक लागत अनुमान, फितलो ठेक्का व्यवस्थापन, ढिलो निर्णय प्रक्रिया, समयमै भुक्तानी नहुने अवस्था र संस्थागत समन्वयको अभाव हो, जसलाई औसत कबोलको नयाँ व्यवस्थाले कुनै पनि हालतमा समाधान गर्दैन ।

सार्वजनिक खरिदको उद्देश्य केवल एउटा ‘औसत मूल्य’ प्राप्त गर्नु होइन, बरु सार्वजनिक पैसाबाट उत्कृष्ट प्रतिफल अर्थात् ‘Value for Money’ प्राप्त गर्नु हो । त्यसका लागि खुला तथा निष्पक्ष प्रतिस्पर्धा, सबैका लागि समान अवसर, पारदर्शिता, जवाफदेहिता, आर्थिक दक्षता र सार्वजनिक हितको अधिकतम संरक्षण जस्ता आधारभूत सिद्धान्तहरू तय गरिएका हुन्छन् । विश्वका विकसित र आधुनिक सार्वजनिक खरिद प्रणालीहरू आज ‘Lowest Price’ (सस्तो मूल्य) को संकुचित घेराबाट बाहिर निस्किएर ‘Best Value Procurement’ (उत्कृष्ट मूल्य) तर्फ अघि बढिरहेका छन्, जहाँ मूल्यसँगै गुणस्तर, प्राविधिक क्षमता, कार्यसम्पादन, जोखिम व्यवस्थापन, जीवनचक्र लागत (Life Cycle Cost), समयमै सम्पन्न गर्ने क्षमता र कम्पनीको विगतको अनुभवलाई पनि समान रूपमा मूल्याङ्कन गरिन्छ । तर नेपालले भने सुधारको केन्द्रमा ‘औसत कबोल’लाई राखेर हामी सार्वजनिक खरिदलाई साँच्चै परिणाममुखी बनाउँदैछौँ कि केवल मूल्यको नयाँ गणित निर्माण गर्दैछौँ भन्ने गम्भीर प्रश्न खडा गरिदिएको छ ।

कुनै पनि स्वस्थ बजारमा प्रत्येक निर्माण व्यवसायीले आफ्नो वास्तविक लागत, दक्षता, प्रविधि र व्यवस्थापन क्षमताका आधारमा आफ्नो मूल्य निर्धारण गर्छ, तर जब औसत कबोल नै निर्णयको प्रमुख आधार बन्न पुग्छ, तब प्रतिस्पर्धाको चरित्र नै बदलिन्छ । अब बजारमा बोलपत्र हाल्दा निर्माण व्यवसायीको मनमा ‘मेरो लागत कति छ र म कतिमा काम गर्न सक्छु ?’ भन्ने प्रश्न उठ्नुको साटो ‘अरूले कति मूल्य हाल्लान् र औसत कहाँ पर्ला ?’ भन्ने चिन्ता हुन थाल्नेछ । परिणामस्वरूप, निर्माण व्यवसायीको ध्यान आफ्नो लागत नियन्त्रण र कार्यक्षमता बढाउनुभन्दा प्रतिस्पर्धीको अनुमान गर्नतर्फ केन्द्रित हुनेछ, जसले बजारलाई ‘दक्षतामा आधारित प्रतिस्पर्धा’बाट ‘अनुमानमा आधारित प्रतिस्पर्धा’मा रूपान्तरण गरिदिन्छ । यसले बजारका ठूला निर्माण व्यवसायीहरूले औसत मूल्य कसरी निर्धारण हुन्छ भन्ने गणित बुझेपछि कुनै लिखित वा मौखिक सम्झौताबिना पनि एउटै मूल्य दायरामा कबोल हाल्ने ‘Tacit Collusion’ (अप्रत्यक्ष मिलेमतो) को भयानक जोखिम जन्माउँछ, जसलाई कानुनी रूपमा प्रमाणित गर्न असम्भव जस्तै भए पनि यसको आर्थिक असर प्रत्यक्ष सिन्डिकेट वा कार्टेलिङभन्दा कम हुँदैन । प्रतिस्पर्धाको मूल उद्देश्य मूल्य र लागत घटाउनु भए पनि औसत कबोलमा आधारित प्रणालीले प्रतिस्पर्धीलाई मूल्य घटाउन होइन, बरु औसतको वरिपरि सुरक्षित बस्न प्रेरित गर्ने हुँदा यो सार्वजनिक खरिदको मूल दर्शनसँग मेल खाँदैन ।

बजारमा सबै कम्पनीको क्षमता एउटै हुँदैन; एउटा कम्पनीसँग आधुनिक उपकरण र प्रविधि, अर्कोसँग दक्ष र अनुभवी प्राविधिक जनशक्ति, कसैसँग उत्कृष्ट परियोजना व्यवस्थापन प्रणाली त कसैसँग विश्वव्यापी आपूर्ति सञ्जाल हुन सक्छ । यी सबै सकारात्मक कारणहरूले गर्दा एउटै आयोजना एउटा सक्षम कम्पनीले अर्को कम्पनीको तुलनामा निकै कम लागतमा सम्पन्न गर्न सक्छ र यही नै खुला बजार र प्रतिस्पर्धाको वास्तविक सुन्दरता हो । यदि कुनै कम्पनी आफ्नो दक्षता र व्यवस्थापकीय क्षमताका कारण कम मूल्यमा गुणस्तरीय काम गर्न सक्छ भने हाम्रो सार्वजनिक खरिद प्रणालीले त्यस्ता दक्ष कम्पनीहरूलाई पुरस्कृत गर्नुपर्छ, दण्डित होइन । तर, औसत कबोललाई अत्यधिक महत्त्व दिने यो प्रणालीले बजारलाई ‘धेरै दक्ष हुनुको कुनै फाइदा छैन, बजारको औसतमा बस्नु नै सुरक्षित हुनु हो’ भन्ने गलत सन्देश दिन्छ, जसले दीर्घकालमा नवप्रवर्तन (Innovation), प्रविधिमा नयाँ लगानी, उत्पादकत्व वृद्धि तथा व्यवस्थापन सुधारलाई पूरै निरुत्साहित गर्नेछ ।

यदि न्यून कबोल नै नेपालका विकास आयोजनाहरूको मुख्य र एक मात्र समस्या हो भने सरकारले नारायणघाट-बुटवल सडक विस्तार आयोजना र मुग्लिन-पोखरा सडक विस्तार आयोजना किन वर्षौंसम्म ढिलो भयो भन्ने टड्कारो प्रश्नको उत्तर दिनुपर्छ । नारायणघाट-बुटवल आयोजनामा स्वीकृत भएको कबोल इन्जिनियरको लागत अनुमानभन्दा करिब २२ प्रतिशत मात्र कम थियो भने मुग्लिन-पोखरा आयोजनामा स्वीकृत कबोल लागत अनुमानभन्दा करिब १७ प्रतिशत मात्र कम थियो । यी कुनै ५० वा ६० प्रतिशत निकै कम कबोल भएका आयोजनाहरू थिएनन् र झन् महत्त्वपूर्ण कुरा त यी दुवै आयोजना अन्तर्राष्ट्रिय अनुभव र साख भएका प्रतिष्ठित चिनियाँ निर्माण कम्पनीहरूले प्राप्त गरेका थिए । यदि सरकारको अहिलेको तर्क र गणित सही हुन्थ्यो भने यी आयोजनाहरू त समयमै र सफलतापूर्वक सम्पन्न हुनुपर्ने थियो, तर वास्तविकता बिल्कुल उल्टो भयो र दुवै आयोजना वर्षौं ढिला भएर, पटक-पटक म्याद थपिएर जनताले सास्ती मात्र बेहोर्नुपर्‍यो, किनभने उत्तर कबोलको अंकमा नभएर आयोजनाको व्यवस्थापनमा लुकेको छ ।

अब बजारमा बोलपत्र हाल्दा निर्माण व्यवसायीको मनमा ‘मेरो लागत कति छ र म कतिमा काम गर्न सक्छु ?’ भन्ने प्रश्न उठ्नुको साटो ‘अरूले कति मूल्य हाल्लान् र औसत कहाँ पर्ला ?’ भन्ने चिन्ता हुन थाल्नेछ । परिणामस्वरूप, निर्माण व्यवसायीको ध्यान आफ्नो लागत नियन्त्रण र कार्यक्षमता बढाउनुभन्दा प्रतिस्पर्धीको अनुमान गर्नतर्फ केन्द्रित हुनेछ, जसले बजारलाई ‘दक्षतामा आधारित प्रतिस्पर्धा’बाट ‘अनुमानमा आधारित प्रतिस्पर्धा’मा रूपान्तरण गरिदिन्छ ।

यी आयोजनाहरूको वास्तविक समस्या केलाउँदा पहिलो समस्या विस्तृत डिजाइन पूर्ण रूपमा तयार नहुनु र कार्य प्रारम्भ भइसकेपछि पनि पटक-पटक डिजाइन परिवर्तन भइरहनु हो, जसले लागत र समय दुवै अनपेक्षित रूपमा बढायो । दोस्रो समस्या ठेक्का लागिसक्दा पनि जग्गा अधिग्रहण पूरा नहुनु, सडक किनाराका घरटहरा नहटाइनु, विद्युत्का पोल, खानेपानीका पाइप र दूरसञ्चारका लाइन यथावत् रहनुका साथै रुख कटानका लागि वन क्षेत्रको स्वीकृति पाउनै वर्षौं लाग्नु अर्थात् निर्माण व्यवसायीसँग सम्झौता भए पनि उसलाई काम गर्ने ठाउँ (Site) नै उपलब्ध नगराइनु हो । तेस्रो समस्या निर्माण व्यवसायीले काम सम्पन्न गरिसकेपछि पनि राज्यबाट समयमै भुक्तानी हुन नसक्दा व्यवसायीको नगद प्रवाह (Cash Flow) प्रभावित भइ उपकरण परिचालन, सामग्री खरिद र जनशक्ति व्यवस्थापनमा त्यसको प्रत्यक्ष असर पर्नु हो । चौथो समस्या आयोजना कार्यान्वयनका क्रममा आइपर्ने समस्याहरूमा तत्काल निर्णय लिन नसक्नु, ठेक्का व्यवस्थापन फितलो हुनु र अनुगमन प्रणाली प्रभावकारी नहुनु हो भने पाँचौँ समस्या सडक विभाग, विद्युत् प्राधिकरण, खानेपानी संस्था र वन मन्त्रालय बीचको चरम समन्वय अभाव हो, जसको मारमा परेर निर्माण व्यवसायी साइटमै काम रोकेर बस्न बाध्य हुन्छ । अब गम्भीर भएर सोच्दा के औसत कबोलको नयाँ व्यवस्थाले अधुरो डिजाइन पूरा गर्ने, अल्झिएको जग्गा अधिग्रहण सम्पन्न गराउने, वनको स्वीकृति थप छिटो ल्याउने, सडकका विद्युत् पोल सारिदिने, समयमै भुक्तानी सुनिश्चित गराउने, आयोजना प्रमुखहरूलाई सक्षम बनाउने वा सरकारी निकायहरूबीच एकीकृत समन्वय गराउन सक्छ भन्दा यसको सोझो उत्तर ‘गर्दैन’ भन्ने नै आउँछ ।

सार्वजनिक खरिद प्रणालीको एउटा आधारभूत र सर्वमान्य सिद्धान्त अनुसार राज्यले आयोजनाको पूर्ण तयारी गरेर मात्र त्यसलाई बजारमा लैजानुपर्छ र यदि डिजाइन तयार छैन, जग्गा अधिग्रहण भएको छैन, उपयोगिताहरू स्थानान्तरण भएका छैनन्, समयमै भुक्तानी हुँदैन र निकायहरूबीच समन्वय हुँदैन भने त्यसको पूर्ण जिम्मेवारी राज्यले नै लिनुपर्छ । तर सरकारको यो नयाँ व्यवस्थाले आयोजना असफल हुनुको सम्पूर्ण दोष निर्माण व्यवसायीको कबोल मूल्यमाथि थोपरेर वास्तविक समस्याबाट नीति निर्माता र कर्मचारीतन्त्रको ध्यान अन्तै मोड्ने ठूलो जोखिम पैदा गर्छ । रोग परियोजना तयारी र प्रणालीमा भए पनि उपचार कबोलको गणितीय सूत्रमा खोजिँदैछ र यही कारणले गर्दा औसत कबोलको यो नीति, सुधारभन्दा बढी राज्यले आफ्नो कमजोरी लुकाउने र जिम्मेवारी पन्छाउने खेल जस्तो मात्र देखिन्छ ।

नेपाललाई आज ‘Average Bid’ (औसत कबोल) होइन, ‘Better Projects’ (उत्कृष्ट आयोजना) चाहिएको हो र हामीलाई गणितको नयाँ फर्मुला होइन, सार्वजनिक खरिदमा नयाँ सोच र कार्यशैली चाहिएको छ । त्यसका लागि विस्तृत डिजाइन, जग्गा प्राप्ति, वातावरणीय स्वीकृति, उपयोगिता स्थानान्तरण र आवश्यक बजेटको पूर्ण सुनिश्चितता नभई कुनै पनि आयोजनाको ठेक्का आह्वान गर्नै नमिल्ने आयोजनाको पूर्ण तयारी (Project Readiness) को कडा थिति बसाल्नुपर्छ । दोस्रो, बजारको वास्तविक दररेट झल्किने गरी प्राविधिक रूपमा परिपक्व लागत अनुमान तयार गर्ने क्षमता विकास गर्नुपर्छ र तेस्रो, बोलपत्र मूल्याङ्कन गर्दा केवल मूल्यलाई मात्र आधार नबनाई कम्पनीको प्राविधिक क्षमता, विगतको ट्र्याक रेकर्ड र जोखिम व्यवस्थापन क्षमतालाई उचित अंकभार दिने कार्यसम्पादनमा आधारित खरिद (Performance-Based Procurement) लागू गर्नुपर्छ । चौथो, निर्माण व्यवसायीले काम गरेपछि समयमै भुक्तानी हुने सुनिश्चितता र व्यावसायिक ठेक्का व्यवस्थापन गर्नुपर्छ भने पाँचौँ, विकास आयोजनासँग जोडिएका सबै सरकारी निकायहरूबीच काम सञ्चालन गर्नुअघि नै एकीकृत र बाध्यकारी समन्वय संयन्त्र निर्माण गर्नु आवश्यक छ ।

नेपालको सार्वजनिक खरिद प्रणालीमा व्यापक सुधार गर्नुपर्ने आवश्यकतामा कसैको दुई मत हुन सक्दैन, तर सुधारको केन्द्रविन्दु औसत कबोलको गणित हुनै सक्दैन, बरु यसको केन्द्र त आयोजनाको तयारी र कार्यसम्पादन (Performance) हुनुपर्छ । नारायणघाट-बुटवल र मुग्लिन-पोखरा सडक आयोजनाले स्पष्ट रूपमा देखाइसकेका छन् कि लागत अनुमानभन्दा १७ देखि २२ प्रतिशत मात्र कम कबोल हुनु आफैँमा आयोजना असफल हुने कारण होइन, बरु वास्तविक कारण त आयोजना तयारीको कमजोरी, अपूर्ण डिजाइन, साइट हस्तान्तरणमा भएको ढिलाइ, भुक्तानीको समस्या र संस्थागत समन्वयको चरम अभाव नै हो । त्यसैले आजको मूल प्रश्न ‘औसत कबोल कति राख्ने ?’ भन्ने हुँदै होइन, बरु ‘राज्यले कुनै पनि आयोजना ठेक्कामा लैजानुअघि आफ्नो भागको पूर्व-तयारी र दायित्व पूरा गरेको छ कि छैन ?’ भन्ने हो र जबसम्म यो प्रश्नको सकारात्मक उत्तर आउँदैन, तबसम्म सार्वजनिक खरिद ऐनका दफाहरूमा जतिसुकै गणितीय सूत्रहरू परिवर्तन गरे पनि हाम्रा आयोजनाहरू समयमै सम्पन्न हुने छैनन् । सार्वजनिक खरिदको अन्तिम लक्ष्य औसत मूल्य खोज्नु होइन, बरु राज्यको लगानीबाट उत्कृष्ट परिणाम सुनिश्चित गर्नु हो र नेपालले अब यही दिशामा आफ्ना नीतिगत सुधारका कदमहरू चाल्नु आवश्यक छ ।